La France, la Grande-Bretagne, l’Australie, le Canada, la Belgique, le Luxembourg, le Portugal, Malte, Andorre, Saint-Marin et Monaco ont reconnu la semaine dernière l’État palestinien. L’annonce officielle a été faite en marge de la 80è Assemblée générale de l’ONU, lors d’une conférence co-présidée avec l’Arabie saoudite. Il y a donc aujourd’hui 158 États sur les 193 membres de l’ONU qui reconnaissent l’État de Palestine.
Le Canada rejoint les autres
Dans les pas de la France et du Royaume-Uni, le Canada en a donc fait de même. « Le niveau de souffrance à Gaza est intolérable. Le Canada condamne le fait que le gouvernement israélien a laissé la catastrophe se détériorer », avait déclaré le premier ministre, Mark Carney. Longtemps partisan d’une solution à deux États, le Canada constate que cette perspective est « en train d’être sapée sous nos yeux ». « Pendant des décennies, on a espéré que la solution viendrait dans le cadre d’un processus de paix fondé sur un accord négocié entre le gouvernement israélien et l’Autorité palestinienne, a ajouté le premier ministre. Cette approche n’est plus tenable. » La reconnaissance d’un État palestinien s’accompagne toutefois de certaines conditions. Mark Carney, qui s’est entretenu avec le président de l’Autorité palestinienne, Mahmoud Abbas, explique avoir obtenu, de la part de ce dernier, la garantie qu’il allait mener des réformes, organiser des élections générales en 2026 et ne pas militariser l’État palestinien. « Le Hamas ne doit jouer aucun rôle », prévient le Canada.
La reconnaissance de la Palestine par le Canada représente un tournant très significatif : on se souvient des années Harper, lorsque le Canada était le seul pays (avec les États-Unis) à s’opposer systématiquement à toute forme de reconnaissance des compétences étatiques de la Palestine sur la scène internationale. Ainsi il s’opposa à l’admission de la Palestine comme État observateur à l’ONU en 2012 ; et à chaque fois que la Palestine devenait partie à une convention internationale, la diplomatie canadienne protestait vigoureusement. On a donc assisté le 22 septembre à un basculement à 360 degrés.
Les contours de la reconnaissance d’un État
L’acte de reconnaissance est un acte politique, unilatéral et purement discrétionnaire. La reconnaissance ouvre le jeu de la réciprocité, puisque l’État qui reconnaît accepte d’établir avec l’État reconnu des relations diplomatiques, de traiter avec ses représentants, de s’engager à son égard. On dit à ce propos que la reconnaissance a un effet déclaratif et non pas constitutif (elle ne crée pas un État). Il est évident que la reconnaissance d’un État n’a de sens que si elle réunit une masse critique d’États qui ont effectivement reconnu l’État en question. Ce qui n’est pas le cas, par exemple, pour la République de Chypre du Nord (reconnue uniquement par la Turquie) ou de l’Abhkazie et de l’Ossétie, qui ne sont reconnus que par la Russie et quelques autres pays (Venezuela, Nicaragua, Nauru).
La reconnaissance d’un État a pour corollaire indispensable les critères qui établissent l’existence d’un État. Ce sont les éléments dits constitutifs de l’État, un territoire, une population, un gouvernement. Le quatrième critère fait référence à l’indépendance et la souveraineté d’un État par rapport aux autres États. La Palestine remplit au moins trois des quatre critères de la Convention de Montevideo : elle a une population permanente, elle a un gouvernement et elle peut entrer en relations avec d’autres États. D’aucuns soutiennent que la Palestine ne remplit pas ces critères et qu’elle n’existe pas actuellement en tant qu’État. Mais on peut aussi raisonnablement soutenir le contraire. Il ne s’agit pas d’une question évidente, c’est pourquoi, par exemple, la Cour pénale internationale et la Cour internationale de justice (CIJ) ont (jusqu’à présent) évité de se prononcer sur le statut de la Palestine au regard du droit international général, dans un sens ou dans l’autre.
Il est toutefois évident que le peuple palestinien a le droit de créer son propre État, en vertu de son droit à l’autodétermination, qui a été réaffirmé à deux reprises par la CIJ. Pour rappel, ce droit à l’autodétermination est déjà reconnu à la Palestine par la résolution 3236 adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 22 novembre 1974. Il est fait mention du « droit inaliénable » du peuple palestinien à l’autodétermination. La Palestine a proclamé son indépendance en 1988, et chaque État demeure libre de reconnaître ou pas la Palestine.
Bien qu’elle ne dispose pas d’un territoire défini, son statut reste inchangé, étant donné qu’Israël occupe illégalement une partie du territoire palestinien (cf résolution 242 du Conseil de sécurité, suite à la Guerre des six jours en 1967). La Palestine étant désormais reconnue par 158 Etats, on peut en conclure que la Palestine possède les caractéristiques requises et bénéficie d’un soutien suffisant pour être légitimement reconnue comme un État.
« La seule solution politique au conflit israélo-palestinien est la solution à deux États. Or tant qu’un État n’est pas reconnu, ses droits ne sont pas respectés. De ce point de vue, la reconnaissance peut constituer un premier pas vers la paix. »
La reconnaissance de l’État palestinien
En novembre 2012, l’État de Palestine s’est vu accorder le « statut d’État non membre observateur » à l’ONU, ce qui lui a permis de rejoindre plusieurs agences des Nations unies et pactes internationaux. Entre 2014 et 2022, la Palestine adhère ainsi à 99 traités multilatéraux et est membre de 21 organisations internationales. Le 10 mai 2024, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté une résolution visant à rehausser le statut de la Palestine à l’ONU, avec 147 États membres votant en faveur, bien que les États-Unis aient opposé leur veto à la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, qui aurait fait de la Palestine un membre à part entière de l’ONU.
L’État de Palestine est également membre d’organisations et de forums régionaux et internationaux, notamment la Ligue arabe, la Cour pénale internationale (CPI) et l’UNESCO.
D’abord un geste symbolique
Lors de l’annonce de la reconnaissance officielle de la Palestine par l’Espagne, le premier ministre espagnol Pedro Sanchez déclara que « la seule voie vers la paix est la création d’un État palestinien vivant côte à côte avec l’État d’Israël.» Malgré cet engagement, la reconnaissance ne change toutefois rien au fait que la souveraineté palestinienne n’existe toujours pas, ajouta-t-il, Israël « conservant le contrôle de facto sur les deux territoires [la Cisjordanie et Gaza] et contrôlant effectivement tout ce qui y entre et en sort, y compris les personnes ». L’Espagne, la Norvège et l’Irlande ont également exprimé leur soutien à l’Autorité palestinienne (AP) en tant que « gouvernement potentiel » sur l’ensemble du territoire palestinien.
Par conséquent, en ne s’attaquant pas aux moyens concrets par lesquels Israël occupe les terres palestiniennes, la reconnaissance de la souveraineté palestinienne reste purement symbolique si elle n’est pas accompagnée de mesures tangibles supplémentaires. Quoi qu’il en soit, la reconnaissance de l’État palestinien peut constituer une étape intermédiaire pour aider les Palestiniens à poursuivre leur autodétermination, quelle que soit la forme qu’elle prenne.
Alors pourquoi maintenant ? Parce que la seule solution politique au conflit israélo-palestinien est la solution à deux États. Or tant qu’un État n’est pas reconnu, ses droits ne sont pas respectés. De ce point de vue, la reconnaissance peut constituer un premier pas vers la paix. Cela peut constituer un carburant de la solution à deux États. Le moment est opportun parce que ce serait le signal que le monde occidental (la France suivie par le Canada et par le Royaume-Uni, trois pays du G7) reprend l’initiative sur le plan diplomatique au Moyen-Orient.
Le président français a parlé de « devoir moral », une expression inhabituelle en diplomatie, ajoutant aussi que c’est une exigence politique. Il y a urgence, car la Knesset a adopté le 23 juillet dernier une résolution non contraignante prévoyant l’annexion de la Cisjordanie. Il y aussi un risque d’expulsion des Palestiniens de Gaza. Dans l’esprit du président français il convient d’établir un rapport de force en donnant une perspective politique à la Palestine. Plus on attend et plus la perspective de la solution à deux États risque de s’éloigner. A ceux qui s’interrogent, sincèrement ou non, sur l’utilité de cette démarche, on posera la question : en quoi aurait-il été utile de ne rien faire ?
C’est donc un signal fort, mais il faut bien calculer le timing, ni trop tôt, ni trop tard. Il s’agit aussi d’un « fusil à un coup » (one shot) : une fois la Palestine reconnue, on suppose que ses dirigeants entameront les réformes nécessaires mais sans que l’on en ait la garantie absolue. Et une fois l’État palestinien reconnu, il faudra donc œuvrer, au sein de la communauté internationale, pour lui permettre d’exister. Comme l’a bien montré le politiste Bertrand Badie, la paix c’est la coexistence et il n’y a pas de coexistence sans reconnaissance. Tout part de là.