Au moment de sa signature, en 2016, l’Accord économique et commercial global (AÉCG) entre le Canada et l’Union européenne (UE) était salué comme un accord « historique », « le meilleur, le plus ambitieux et la forme la plus progressive d’accord commercial par des acteurs de premier plan de l’Union européenne que celle-ci ait jamais conclu ».
L’AÉCG était également considéré comme un modèle pour l’accord de partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) entre l’UE et les États-Unis avant que ce dernier ne soit abandonné par l’administration Trump. Il a également servi de modèle pour l’accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni après le Brexit.
Un accord commercial et progressiste
Avec l’Accord de partenariat transpacifique, qui a été négocié au même moment, l’AÉCG est considéré comme le premier accord commercial de troisième génération. En plus de couvrir non seulement le commerce mais aussi d’autres domaines d’action, tels que les flux internationaux d’investissement et de main-d’œuvre, et la protection des droits de propriété intellectuelle et de l’environnement, entre autres, de tels accords comprennent généralement des mécanismes institutionnels plus étendus pour faciliter la coopération entre les parties, parce qu’une quantité importante de travail pour éliminer les obstacles existants ou potentiels au commerce est prévue après l’entrée en vigueur de l’accord. C’est pourquoi ces accords sont souvent qualifiés d’accords « vivants ».
Maintenant que l’AÉCG est en vigueur depuis 2017, cela nous donne suffisamment de temps pour faire une première évaluation de l’efficacité de l’accord à traiter les questions de troisième génération. En d’autres mots, l’AÉCG agit-il en pratique comme l’accord commercial de troisième génération qu’il est sur papier ? La réponse à cette question est oui ; toutefois, les progrès sont plus longs que ce qui avait été initialement prévu ou espéré.
D’un point de vue économique, l’AÉCG semble fonctionner comme prévu. Malgré la pandémie de la Covid-19, qui a perturbé les flux commerciaux et les investissements internationaux, l’activité économique entre le Canada et l’UE reste plus élevée qu’avant l’entrée en vigueur de l’accord. Selon une étude conjointe produite en mars 2021 par Affaires mondiales Canada et la Commission européenne, un rapport sur l’AÉCG publié en septembre 2022 par le Bureau de l’économiste en chef d’Affaires mondiales Canada et « Le point sur le commerce 2022 » publié par le même Bureau, voici les résultats :
- Le commerce bilatéral de marchandises était 34 % plus élevé en 2021 qu’avant 2016.
- En moyenne, le taux de croissance annuel du commerce bilatéral entre le Canada et l’UE était de 7,9 % en 2018-2019, contre 4,4 % pour la période 2011-2016.
- Les produits agricoles, qui représentaient 9,3 % du commerce bilatéral total entre les deux économies en 2019, ont augmenté de 35 % entre 2016 et 2020.
- Pour les produits non agricoles, l’augmentation a été de 10 % sur la même période, mais avec une baisse significative des machines, des combustibles minéraux et des véhicules à moteur et pièces détachées entre 2019 et 2020 en raison de la pandémie de la Covid-19.
- Parmi les exportations de marchandises canadiennes vers l’UE, les produits qui ont bénéficié des réductions tarifaires les plus importantes (plus de 10 points de pourcentage) ont enregistré le taux de croissance le plus élevé entre 2016 et 2021 : 54,5 % en moyenne. Au total, les produits ayant bénéficié de réductions tarifaires dans le cadre de l’AÉCG ont enregistré un taux de croissance de 24,6 % sur la période 2016-2021.
- Les importations canadiennes en provenance de l’UE ont connu une croissance de 46,2 % au cours de la même période ; toutefois, les taux de croissance ont peu varié entre les produits ayant bénéficié de différents niveaux de réduction tarifaire.
- Le commerce des services entre le Canada et l’UE présente une tendance similaire, avec un taux de croissance total de 39 % sur la période 2016-2019. Les exportations canadiennes de services vers l’UE ont augmenté de 37 %, tandis que les exportations de services de l’UE vers le Canada ont augmenté de 41 %.
- Les exportations de services du Canada ont commencé à se remettre de la pandémie de Covid-19 en 2021, principalement dans la catégorie des services commerciaux, des voyages et des transports. Ainsi, cette année-là, les exportations de services du Canada vers l’UE ont augmenté de 4,2 %, tandis que les importations de services du Canada en provenance de l’UE ont augmenté de 11,7 %.
La grande question ici est de savoir quelle part de l’impact économique positif de l’AÉCG est due aux dispositions relatives aux questions commerciales de troisième génération par rapport aux réductions (ou à l’élimination) des droits de douane. Il est révélateur que l’évaluation par Affaires mondiales Canada de la performance de l’AECG au cours de ses cinq premières années soit consacrée uniquement aux biens et aux réductions tarifaires, avec une attention particulière accordée aux taux d’utilisation des préférences de l’accord. Ce rapport ne fait aucunement mention de l’impact de la coopération réglementaire, des marchés publics ou de la mobilité des personnes, par exemple.
Dans son rapport intitulé « Le point sur le commerce 2022 », mentionné ci-dessus, le Bureau de l’économiste en chef d’Affaires mondiales Canada reconnaît que « traditionnellement, les analyses des ALE [accords de libre-échange] se sont concentrées principalement sur les impacts économiques et de bien-être de la réduction des tarifs sur les marchandises » et que d’autres engagements (non tarifaires) devraient être évalués pour déterminer s’ils atteignent les résultats escomptés. Toutefois, le rapport conclut « qu’il est trop tôt pour mesurer de manière fiable l’impact de ces engagements non tarifaires nouvellement introduits ».
Malgré la pandémie de la Covid-19, qui a perturbé les flux commerciaux et les investissements internationaux, l'activité économique entre le Canada et l'UE reste plus élevée qu'avant l'entrée en vigueur de l'accord.
Des progrès qui
restent lents à se concrétiser
Dans une étude récente, ma collègue, Crina Viju-Miljusevic de l’Université de Carleton, et moi examinons les progrès qualitatifs qui ont été réalisés sur des engagements clés de troisième génération dans l’AÉCG : coopération réglementaire, marchés publics et mouvement des personnes. Notre analyse démontre que les questions portant sur les normes et les réglementations peuvent prendre beaucoup de temps à être résolues, parce qu’elles nécessitent la coopération de plusieurs acteurs (par exemple, différents niveaux de gouvernement et/ou différents ministères ou agences ainsi que des entreprises et d’autres organisations), avec des intérêts qui ne sont pas toujours parfaitement alignés, sans parler d’un certain degré d’inertie politique ou bureaucratique.
En d’autres termes, les dispositions de première et deuxième génération des accords commerciaux sont plus rapides à mettre en œuvre et à réaliser que celles de troisième génération. Les accords commerciaux comme l’AÉCG nécessitent donc du temps et des efforts pour concrétiser les avantages associés aux éléments de troisième génération.
Enfin, malgré une structure institutionnelle relativement étendue avec de nombreux comités et dialogues annuels, l’AÉCG ne permet pas vraiment au Canada et à l’Union européenne de discuter d’enjeux économiques de nature stratégique comme la numérisation de nos sociétés et économies ou les mesures protectionnistes adoptées par la Chine et les Etats-Unis. La structure institutionnelle de l’AÉCG sert uniquement à régler, avec le temps, les obstacles techniques et réglementaires au commerce entre le Canada et l’UE.
Pour permettre une collaboration efficace en réponse aux défis géoéconomiques et technologiques et ainsi rendre l’AÉCG encore plus « vivant », le gouvernement fédéral et la Commission européenne devraient envisager la mise sur pied d’un Conseil bilatéral sur l’économie et la technologie à l’image du Trade and Technology Council (TTC) entre les États-Unis et l’UE (en présumant qu’on ne veuille pas du Canada au sein du TTC).