La querelle entre Ottawa et Washington sur le passage du Nord-Ouest (PNO) n’est pas nouvelle. Ottawa revendique la pleine souveraineté sur les eaux de l’archipel arctique, considérées comme des eaux intérieures, et donc affirme sa volonté de contrôler le trafic maritime dans le passage du Nord-Ouest, cette série de détroits à travers l’archipel qui permet de relier l’Atlantique à la mer de Beaufort, puis au Pacifique à travers le détroit de Béring.
Pour Washington, cette position est non fondée : le PNO constitue un détroit international, dont certaines sections se trouvent peut-être dans la mer territoriale du Canada, mais qui doit demeurer ouvert à tout navire, sans restriction aucune. Au cours de son 2e mandat, le président Trump pourrait chercher à imposer l’interprétation américaine, malgré le modus vivendi qui s’est établi entre Ottawa et Washington sur ce sujet.
Un différend ancien
L’histoire de ce différend entre États-Unis et Canada, depuis les années 1960, est semée de rebondissements. Ottawa, dès les années 1950 et les chantiers de construction des radars de la ligne DEW (Distant Early Warning)[i], avait nourri une certaine inquiétude de ne pouvoir contrôler le mouvement des navires dans sa zone arctique. Le transit, en 1969 puis 1970, du pétrolier SS Manhattan, qui tentait de valider la faisabilité commerciale du transport du pétrole brut découvert en Alaska via le PNO, a souligné la possibilité qu’un trafic maritime stratégique ne s’y développe, qui plus est possiblement très important aux yeux des Américains et donc que ceux-ci ne laisseraient pas aisément gérer par Ottawa.
Si le trafic maritime de transit est demeuré nul et si l’expérience du Manhattan est restée sans lendemain, du fait de l’abondance de glace, Ottawa n’en a pas moins décidé d’agir pour affirmer son contrôle sur les eaux arctiques. L’incident du transit du brise-glace américain Polar Sea en 1985 a souligné, aux yeux du Canada, la nécessité de marquer sa souveraineté. Invoquant l’héritage du titre de souveraineté des Inuits sur la terre comme sur la mer, le Canada a proclamé en 1986 des lignes de base qui font des eaux de l’archipel arctique des eaux intérieures sous la souveraineté du Canada.
L’incident du transit du brise-glace américain Polar Sea en 1985 a souligné, aux yeux du Canada, la nécessité de marquer sa souveraineté.
Un compromis implicite, faute d’enjeu stratégique
Washington a protesté pour la forme, mais l’enjeu du statut du PNO semble davantage relever des questions de principe et de la crainte du précédent, que d’un intérêt américain réel pour cette route potentielle. Dès 1988, Ottawa et Washington ont signé l’Accord sur la Coopération dans l’Arctique [ii],qui formalise l’acceptation tacite que les deux gouvernements peuvent tolérer leurs divergences. Dès 1992, un document du Département d’État convient que les navires commerciaux américains – mais pas les navires de guerre – devraient se soumettre à la réglementation canadienne. Le différend porte uniquement sur la liberté de circulation des navires militaires, sachant que le mouvement des brise-glace américains est précisément l’objet de l’accord de 1988.
Une certaine incertitude demeure quant au transit des sous-marins à travers le PNO : Washington respecte-t-il l’esprit de l’accord de 1988 et de la coopération militaire binationale, ou ces transits, s’ils sont pratiqués, demeurent-ils secrets ? Mais en ce qui concerne l’enjeu du contrôle d’une possible route commerciale majeure entre Atlantique et Pacifique, force est de constater que tout différend ne porterait que sur des enjeux théoriques. En effet, malgré l’hyperbole médiatique sur la fonte de la banquise et sur l’imminence de l’ouverture conséquente des autoroutes maritimes arctiques, le trafic de transit, qui pourrait se retrouver au cœur du différend canado-américain sur le PNO, demeure nul. Année après année, le nombre de transits commerciaux a oscillé entre 0 et 1 : il n’y a pas de route maritime stratégique par le PNO.
Absence d’enjeu commercial donc, et, en privé, la reconnaissance implicite que la souveraineté canadienne sur le PNO fait l’affaire de Washington. Après avoir quitté le service diplomatique et donc avoir recouvré sa liberté de parole, l’ancien ambassadeur américain Paul Cellucci convenait en 2007 que l’exercice de la souveraineté canadienne sur le PNO, en permettant au Canada de contrôler les accès à cette route maritime, renforçait la sécurité nord-américaine et donc les intérêts des États-Unis, bien davantage qu’il ne les sapait. La revendication canadienne n’a par ailleurs suscité aucune émule, aucun État n’invoquant le précédent canadien pour tenter d’asseoir comme politique la prise de contrôle de détroits maritimes stratégiques, ce que craignait beaucoup Washington. Tout se passait donc comme si, faute d’enjeu juridique et commercial, les deux partenaires convenaient de demeurer en désaccord, tout en maintenant leurs positions respectives, comme l’indique par ailleurs l’article 4 de l’accord de 1988
Vers la rupture du statu quo ?
C’est donc une vive stupeur que le Secrétaire d’État Mike Pompeo a provoquée en mai 2019 en rejetant explicitement la revendication canadienne de souveraineté sur le PNO, la qualifiant d’ « illégitime ». Si, à cette époque, l’administration Trump n’a pas donné suite à cette rupture dans la tacite acceptation de l’exercice du contrôle canadien sur le PNO, l’accroissement récent du trafic maritime de transit à travers cette route pourrait fournir des munitions à la nouvelle administration du président Trump. En effet, depuis 2019, on observe un accroissement du transit commercial, passé à 5 voyages cette année, puis à 8 en 2022, puis 13 en 2023. Augmentation spectaculaire certes, sachant que l’on partait de presque rien, mais évolution significative. Cet accroissement traduirait-il un changement dans la perception des compagnies maritimes, et donc l’avènement d’une augmentation régulière du trafic de transit par le PNO, ravivant donc un possible enjeu de contrôle de cette route maritime ?
Il n’est pas certain que tel soit le cas : en 2023, une seule compagnie, la néerlandaise Wagenborg, était responsable de 10 des 13 transits, et de 8 des 9 transits enregistrés en 2024 jusqu’au 15 octobre. L’accroissement du trafic de transit, réel, traduit donc surtout l’essor de l’intérêt de cette compagnie. Est-ce représentatif d’un changement de perception dans le secteur du transport maritime, et donc d’un probable développement rapide du trafic ? Il est trop tôt pour le dire. Quoi qu’il en soit, il faut qu’Ottawa se prépare à un tel scénario.
Et ce, d’autant plus que le second mandat de Trump a débuté sous le signe de l’affirmation sans nuance des objectifs du président : effacer le déficit commercial avec le Canada, prendre le contrôle du canal de Panama, du Groenland, voire annexer le Canada… Si la volonté d’acheter le Groenland traduit un intérêt réel de cette administration pour l’Arctique, le précédent de la tonitruante déclaration du Secrétaire d’État Pompeo en 2019 pourrait bien être l’indice que le statu quo sur le PNO sera activement remis en cause par le président dans les prochains mois. Se basant sur l’interprétation juridique américaine, le président Trump pourrait exiger qu’Ottawa renonce à sa revendication de souveraineté sur le PNO. Si Ottawa cherche des alliés, il sera en peine d’en trouver, car nombre de ses partenaires partagent l’analyse de Washington, estimant que le PNO constitue un détroit international, mais ont adopté une position d’accord tacite envers l’exercice du contrôle du Canada encore plus manifeste que les États-Unis. Pour ces alliés, pays de l’Union européenne ou Japon notamment, soutenir Ottawa dans une telle cause reviendrait à leur demander de se contredire explicitement.
Il s’agit encore d’un scénario politique. Mais l’aura d’une possible ouverture du PNO pourrait encourager M. Trump à reprendre le flambeau de l’entreprise de faire fléchir le Canada sur ce dossier.