Les dépenses des gouvernements pour l’aide publique au développement international (APD) sont rarement d’un grand intérêt pour la plupart des gens. Cette aide, pourtant, se traduit fréquemment en carte de visite pour nos décideurs et notre diplomatie internationale afin de démontrer notre influence et nos impacts positifs auprès de nos interlocuteurs internationaux.
L’APD est fournie par les États pour améliorer le développement économique et le niveau de vie des pays en développement. L’aide consentie à des fins militaires en est exclue. L’OCDE annuellement collige rigoureusement les contributions à l’APD des 29 pays membres du Comité d’aide au développement (CAD-OCDE).
Depuis 2013, notre APD s’est érodée systématiquement en proportion du pourcentage du PIB consacré en étant moindre que la moyenne des contributions des pays membres du CAD-OCDE, groupe comparatif pour situer nos contributions annuelles. Et c’est la première fois depuis 1969 que nous constatons un tel déclin du Canada, car auparavant nous rencontrions ou dépassions systématiquement cette moyenne du pourcentage du PIB des pays membres du CAD-OCDE. Cette situation est peu connue et elle mérite notre attention, car le Canada au cours des 60 dernières années a parfois joué un rôle clé sur des enjeux importants, souvent méconnus, grâce à son APD.
Quelques raisons d’être fiers de l’APD du Canada
Qui parmi nous sait que la transition démocratique en Afrique du Sud effectuée sans bain de sang par Nelson Mandela en 1994 a été réalisée grâce à la réforme de nombreuses institutions (parlement, justice, sciences et technologies, etc.) et appuyée par notre APD? De même, au tournant des années 2000, à la suite des massacres de populations dans les conflits en ex-Yougoslavie et au Rwanda, on peut attribuer à notre APD le concept et la pratique de la « responsabilité de protéger » les populations civiles subissant des conflits armés. Cette « responsabilité de protéger » a souvent été mise en application à l’égard des populations civiles, notamment en Libye, en Syrie, au Yémen, au Soudan du Sud, en République démocratique du Congo.
Le Canada a aussi une riche histoire dans le domaine agricole avec l’introduction de nouvelles variétés de semences, l’apport des biotechnologies et l’inclusion des femmes dans la gestion de l’agriculture pour qu’elle devienne plus performante face aux changements climatiques. Le Canada, dès 2006, a été un des premiers pays à investir massivement pour l’adaptation aux changements climatiques en Afrique. Tous les négociateurs engagés dans les négociations internationales de cette région vous le diront.
Et que dire, dans le domaine de la santé mondiale, du rôle clé de notre APD dans le déploiement sécuritaire d’un vaccin canadien pour contrer une grave épidémie de fièvre Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014? Sans oublier des domaines ignorés, jusqu’à notre leadership actif depuis plus de 15 ans pour la santé des femmes et des droits reproductifs qui ont permis de bannir les mariages forcés d’enfants au Sénégal et ouvert l’accès à des méthodes modernes d’enquête sur les viols en Inde.
Plus récemment, l’APD a contribué à créer le plus grand réseau de recherche sur l’intelligence artificielle dans le monde en développement. Une question non seulement d’équité et d’accès, mais aussi de leadership dans le développement de l’IA au niveau international avec les acteurs locaux.
La liste pourrait s’allonger, mais comprenons que ces succès sont toujours le résultat de très longues années d’efforts, facilités par des investissements prolongés et prévisibles pour une stabilité accrue et des performances améliorées. Des conditions qui disparaissent au Canada et qui risquent de ternir un peu plus son image au niveau international.
Ne serait-il pas possible désormais pour le Canada de s’engager à égaler ou dépasser systématiquement le pourcentage moyen du PIB consacré à l’APD par les pays membres du CAD-OCDE? Nous l’avons fait avant 2013, durant plus de 40 ans.
L’APD du Canada et celle des pays du CAD-OCDE
Un survol rapide des contributions financières du Canada à l’APD de 1960 à nos jours montre dans son ensemble que nos gouvernements ont augmenté l’APD (en dollars constants) même si leurs budgets annuels ont parfois beaucoup fluctué. Ces fluctuations, tout comme pour les membres du CAD-OCDE, sont tributaires des priorités des gouvernements. S’y greffent aussi des événements internationaux, la situation économique et nos engagements internationaux.
On notera que récemment cette aide a fait un bond important. En effet, en 2022-2023, ce sont 15,5 milliards de dollars qui ont été accordés par le gouvernement du Canada à l’APD, presque le double de l’année 2021-2022 (8,2 milliards). Ce bond s’explique par un montant versé à l’Ukraine (5 milliards) en raison de ses besoins urgents (mais non-militaires). Bien que l’Ukraine soit un pays éligible à l’APD – faisant partie des nations intermédiaires-inférieures selon la classification de l’OCDE – plusieurs soulignent que ceci nous détourne de l’aide aux pays les plus pauvres et vulnérables. Ce qui n’est pas faux.
Il faut aussi ajouter un montant de 1,7 milliard consacré à recevoir les réfugiés au Canada au cours de la première année d’accueil. Cette somme a été largement dépensée par des organisations canadiennes pour des activités ici au Canada, plutôt que d’être consacrée directement aux populations dans les pays les plus pauvres et les plus vulnérables. Plusieurs questionnent cette intégration à l’APD des sommes annuelles consacrées à l’aide aux réfugiés au niveau domestique. Ce qui n’est pas une question à ignorer.
On doit aussi souligner qu’une somme de deux milliards de dollars avait été prévue dans le budget précédent de 2021-2022 pour soutenir la lutte contre la pandémie de COVID-19 sur le plan international. Une somme qui ne s’est pas traduite en augmentation récurrente. Notre APD au cours des deux dernières années illustre bien les fluctuations à la hausse de notre aide à la faveur des crises internationales. Une réponse à court terme qui ne contribue pas à plus de prévisibilité et de stabilité.
Cet apport d’argent frais très ponctuel nous a toutefois permis d’atteindre un niveau de contribution en APD en 2022-2023 équivalent à 0,38 % du PIB, un niveau jamais vu depuis 1995! Un niveau marginalement supérieur à la moyenne de 0,37% du PIB des pays membres du CAD-OCDE. Une première depuis 2013.
Notre record canadien date de 1975 avec 0,54% du PIB consacré à l’APD. La barre des 0,5% a été atteinte pour la dernière fois en 1988, celle de 0,4% en 1994, et nous avons atteint un abyssal 0,24% en 2014. Le Canada, qui historiquement a toujours égalé ou dépassé la moyenne du pourcentage du PIB consacré à l’APD des pays membres du CAD-OCDE de 1970 à 2012 (sauf en 2009), n’avait pas atteint depuis 2013 cette valeur moyenne!
Peu s’en fut pour que certains aient pu voir à la lumière de notre contribution de 0,38% du PIB une indication de la fin de déclin. Malheureusement, ce n’est pas le cas. À la lumière du dernier budget fédéral (avril 2024) on estime que l’APD cette année se situera à environ 7 milliards de dollars et atteindra tout juste 0,3% du PIB canadien. Nous poursuivons le déclin historique initié en 2013.
Et nous constatons que nous sommes loin de la cible de 0,7 % du PIB national consacré volontairement à l’APD, établie par la Commission pour le développement international de l’ONU en 1969. Il faut dire que peu de pays y sont parvenus depuis 1970. Seuls la Suède, la Norvège, le Danemark, l’Allemagne, le Royaume-Uni et le Luxembourg ont donné l’exemple au moins une fois récemment.
Une valeur plancher pour notre APD canadienne?
Alors qu’un peu partout dans le monde des chercheurs étudient la possibilité d’utiliser d’autres cibles pour mesurer les performances en matière d’APD ou s’interrogent sur ce qui devrait y être inclus, ne devrions-nous pas arrêter cette érosion?
Ne serait-il pas possible désormais pour le Canada de s’engager à égaler ou dépasser systématiquement le pourcentage moyen du PIB consacré à l’APD par les pays membres du CAD-OCDE? Nous l’avons fait avant 2013, durant plus de 40 ans. Bien sûr, certains seront outrés par une suggestion ignorant l’atteinte du Saint-Graal de 0,7 % du PIB pour l’APD. Mais n’y avons-nous jamais crû? Cette cible comporte aussi le risque potentiel de limiter nos ambitions. Un gouvernement pourrait se limiter qu’à égaler cette moyenne et ne pas la dépasser. Toutefois, si cette situation perdurait, des voix se feraient certainement entendre.
Avec cette cible nous obtiendrions un gain important avec la fin du déclin de notre APD. En plus d’obtenir une meilleure prévisibilité et stabilité, conditions de succès, nous arrêterions la fin d’une décennie caractérisée par l’érosion de nos contributions à l’APD face aux 29 pays du CAD-OCDE. De quoi aider notre réputation internationale et nos actions.
Nous resterions ainsi au cœur de notre peloton comparatif. Pas à l’avant, pas à l’arrière, mais solidement en son cœur. N’est-ce pas là où le Canada doit prendre sa place et la maintenir afin de continuer une tradition d’excellence?
N’attendons pas d’être dans une situation similaire à celle très critiquée et médiatisée de notre manque de soutien financier à l’OTAN qui entache notre réputation internationale. L’érosion de notre APD souffre d’une lente asphyxie qui doit s’arrêter.